10 May Exclusivo: radiografía de 20 años de planes sociales en Argentina
Martín Dinatale
En los últimos 20 años la Argentina incrementó sustancialmente el presupuesto estatal para atender a los sectores vulnerables aunque las políticas sociales implementadas tuvieron una extraña paradoja: la pobreza no sólo aumentó a pesar de contar con más ayuda social sino que se vieron afectados los grupos más vulnerables como los niños o los trabajadores informales de la economía.
Estas son las conclusiones centrales a las que arribó la investigación del Instituto Universitario CIAS y la Fundación Fundar que acaban de publicar un informe titulado “Mapa de las Políticas Sociales en la Argentina: Aportes para un sistema de protección social más justo y eficiente”.
Durante estos días de tensión social en que las agrupaciones piqueteras saldrán a las calles y los movimientos sociales se disputan el poder interno y externo en Gobierno, el trabajo de Fundar resulta ser muy clarificador en término de análisis del gasto social. También se destaca el auge de las cooperativas.
“Las dificultades para combatir la pobreza en nuestro país no se originan en un gasto público insuficiente: Argentina es el segundo país de América Latina que más invierte en protección social, sostiene el informe de 49 páginas que releva los planes sociales desde 2002 al 2020 y al que tuvo acceso El Cronista. El problema pasa en rigor por los objetivos de distribución del gasto y su eficiencia en el impacto social.
Así, el documento destaca que el gasto social en la Argentina aumentó entre el 2002 al 2020 -que es la etapa del análisis- pero los resultados no fueron los esperados: hubo una mayor protección a los sectores adultos en detrimento de los niños pobres y crecieron los programas destinados a fomentar la informalidad laboral.
El trabajo elaborado por los académicos Andrés Schipani, Rodrigo Zarazaga y Lara Forlino deja en claro que el uso del presupuesto social no fue muy eficiente en la Argentina. El Instituto CIAS los dirige Zarazaga mientras que Fundar fue desarrollada por el economista argentino Sebastián Ceria.
A lo largo del documento se destaca, por ejemplo, que de las 364 categorías presupuestarias del Poder Ejecutivo Nacional, solo 20 corresponden a gasto directo en combate contra la pobreza. Y todo ello se ve reflejado en un enfoque dirigido a los sectores adultos o los trabajadores de la economía informal.
El documento señala que entre 2002 y 2020 hubo un crecimiento muy significativo de la cantidad de beneficiarios de pensiones no contributivas: pasaron de 171.790 en 2002 a 5.143.785 en 2020. Esta expansión derivó en que la Argentina se convierta en uno de los dos países de América Latina con mayor cobertura previsional. Además, significó que, por primera vez en la historia, el Estado reconoció el trabajo no remunerado de las mujeres en las tareas de cuidado.
Sin embargo, más de la mitad de los niños y niñas en Argentina son pobres (54,3%), en contraste con la baja tasa de pobreza entre los adultos mayores (13,8%). Y a la hora de atender con planes sociales a estos sectores los resultados son magros: los adultos mayores en situación de pobreza o vulnerabilidad reciben una cantidad considerablemente mayor de transferencias públicas, según el informe de Fundar.
Así, en 2019, por cada 1 peso que el Estado gastaba en asignaciones familiares para niños pobres o vulnerables, gastaba 5 pesos en pensiones no contributivas para adultos mayores pobres o vulnerables.
Por ejemplo, el informe detalla que hubo un notable aumento en el gasto destinado a pensiones no contributivas, que aumentaron un 1187,97% en términos reales entre 2002 y 2007. La medida más importante en esta materia fue sin dudas la implementación de la primera moratoria previsional en 2005.
Informalidad y Cooperativas
Por otra parte, el trabajo de Fundar destaca que los planes para cooperativas de trabajadores informales se han convertido en un elemento central de la política social a partir de 2016.
Mientras que Cristina Kirchner dejó su mandato en 2015 con 253.939 beneficiarios de planes para cooperativas, Mauricio Macri finalizó su mandato en 2019 con 641.762 beneficiarios. Para septiembre de 2021, durante el gobierno de Alberto Fernández, el número era de 1.223.530.
¿Existió una política constante de clientelismo en la estrategia de combate contra la pobreza en la Argentina?
Schipani prefiere evitar la palabra “clientelismo”. En cambio, destacó que lo que se observa en los últimos 20 años en la Argentina es “un gasto social mayor donde el enfoque no está puesto en los niños o en el incremento del trabajo formal sino que por el contrario en los adultos y la informalidad”.
En vistas de este cuadro de situación, donde se combinan altos niveles de gasto social con niveles elevados de pobreza, los investigadores de Fundar destacaron que “es necesario modificar el enfoque habitual sobre el tema: en lugar de estudiar el tamaño del gasto social en relación con el presupuesto o al PBI, es preciso analizar con mayor sintonía fina su composición y su evolución”.
Bajo esta premisa, se identificaron tres hallazgos principales en la evolución de la inversión pública en la lucha contra la pobreza.
1-La inversión en pensiones no contributivas es mayor que todo el resto del gasto social en su conjunto. Esto implica que el gasto destinado a adultos mayores pobres supera ampliamente el gasto dirigido a niños/as pobres.
2-Los programas para cooperativas de trabajadores informales se han convertido en un elemento central de la política social a partir de 2016.
3-El Estado invierte -dentro del marco de la ayuda social, directa y urgente – cada vez más en políticas dirigidas a la economía popular y cada vez menos en políticas que buscan insertar a los sectores más vulnerables en el empleo formal.
De hecho, en 2019, por cada peso destinado a la inversión en subsidios para la preservación o promoción del empleo formal, se destinaban 11 pesos a programas de cooperativas de la economía popular. Entre 2011 y 2019 el gasto en programas de promoción o preservación del empleo formal cayó un 79,97%.
En la administración de los planes de cooperativas, los movimientos sociales tienen un rol central, según este trabajo. Esto genera que, dentro del mundo de los trabajadores del sector informal, existan dos niveles de beneficios de las transferencias de ingresos del Estado de acuerdo a la pertenencia o no de una familia a un movimiento.
En efecto, Fundar destaca que en 2021 una familia tipo (con dos niños cuyos padres viven en la informalidad y reciben un plan de cooperativa y además cobran dos AUH por sus niños) tiene un nivel de beneficios que representa un 258% del beneficio de un mismo tipo de familia que solo cobra dos AUH.
A los efectos de reformular el sistema de protección social en dirección a hacerlo más justo y eficiente, el informe de Fundar ofrece una serie de aportes para una política social a futuro.
En concreto, se plantean tres propuestas centrales:
1- Avanzar hacia una segmentación del sistema de asignaciones familiares no contributivas para atender mejor a las diferentes problemáticas asociadas a la pobreza e indigencia.
2-Imponer un plan de “Empleo Joven” que genere incentivos para que los jóvenes de hogares informales puedan insertarse en el mercado de trabajo formal.
3-Establecer un plan para potenciar la integración de los planes de cooperativas con la economía formal.
“Si el Estado argentino no incrementa su inversión en la promoción del empleo formal en una economía con una alta tasa de informalidad, esto redundará en una disminución progresiva del número de contribuyentes al sistema previsional. A la postre, esto pondrá en jaque la capacidad fiscal del Estado para cumplir sus obligaciones previsionales con los adultos mayores más pobres”, sostiene el trabajo.
El mayor desafío que encuentran los investigadores de Fundar es unificar los programas sociales. En Brasil o Uruguay hay un solo programa de asistencia mientras que en la Argentina conviven más de veintena de partidas presupuestarias con beneficios sociales fragmentados.
A la vez, el trabajo de Fundar desliza que actualmente en la Argentina el auge del cooperativismo hace que haya una dura puja por el control estatal de la ayuda social concentrada en unas pocas agrupaciones sociales alineadas a funcionarios del Gobierno.
EL CRONISTA